Auteur: Wim Van Lancker (KU Leuven)
Werkt het? En waarom (niet)? Beleid evalueren is een cruciale opdracht die op het lokale niveau nog al te vaak onbeantwoord blijft. In het bijzonder wat lokaal sociaal beleid en armoedebestrijding betreft. Heel wat lokale besturen, organisaties en dienstverleners zijn plaatselijk actief rond armoede en werken zich de naad uit het lijf om de problemen aan te pakken. Maar al te vaak blijft het varen zonder kompas. Een echte evaluatie blijft uit. Als er al geëvalueerd wordt, is het vaak vrijblijvend of laat de methode niet toe om stevige conclusies te trekken. Subsidies van de Europese Commissie lieten ons toe om de nodige tijd en middelen uit te trekken voor een in België unieke, experimentele evaluatie van een nieuwe beleidsmaatregel in Kortrijk: het MISISION project (MISSION staat voor “Mobile Integrated Social Services Increasing Outcome for users in Need”).
Wat was het probleem?
In Kortrijk alleen al zijn er meer dan 110 diensten en organisaties die ondersteuning kunnen bieden op verschillende vlakken. Dat maakt het voor kwetsbare gezinnen heel moeilijk. Ze moeten verschillende organisaties en diensten apart contacteren, verschillende keren hun verhaal doen, documenten en formulieren invullen, en worden heen-en-weer gestuurd, waarna ze hun verhaal weer opnieuw moeten doen en weer formulieren moeten meebrengen. Het probleem is dat mensen op den duur afhaken. Niet omdat ze de ondersteuning niet nodig hebben, maar omdat ze de weg niet meer vinden in dit zeer versnipperde landschap van dienst- en hulpverlening.
Wat hebben we gedaan?
In het MISSION-project werd deze manier van werken omgekeerd. Vijf outreachende case managers (OCM) kregen de opdracht om de verschillende problemen van gezinnen met jonge kinderen intensief en tegelijkertijd aan te pakken. Het ging dan om problemen met inkomen, huisvesting, gezondheid, opleiding, werk, en de kinderen zelf. Zij zochten kwetsbare gezinnen thuis op en startten hulp en dienstverlening op, coördineerden en integreerden die hulp- en dienstverlening op het niveau van het gezin.
Ze verbonden de hulpvragen van de gezinnen met de juiste voorzieningen en zorgden ervoor dat alle informatie voorhanden was zodat het gezin zo snel mogelijk verder kon. Waar nodig boden ze ook directe hulp- en dienstverlening. Ze namen daarbij de rol van ‘belangenbehartiger’ aan op 2 niveaus: het gezin en het systeem. Ze bemiddelden, stemden af en onderhandelden namens de gezinnen met en tussen verschillende diensten op de diverse levensdomeinen.
Ze werden een centraal aanspreekpunt voor zowel de gezinnen als de verschillende organisaties in Kortrijk. Tegelijk signaleerden en documenteerden ze de knelpunten en hiaten in het hulpverleningsaanbod waar zowel zij als de kwetsbare gezinnen mee geconfronteerd werden.
De evaluatie: een randomized controlled trial
We evalueerden de resultaten van de methode van het outreachend case management door middel van een gerandomiseerd gecontroleerd experiment (RCT); op dezelfde manier als de recente Nobelprijswinnaars economie experimenten uitvoeren in ontwikkelingslanden om interventies te testen op hun effectiviteit (Banerjee, Duflo & Kremer, zie). De betrokken gezinnen zijn gezinnen waar recent een kind werd geboren en die door Kind en Gezin als kwetsbaar werden ingeschat (volgens de criteria van de kansarmoede-index, zie).
We gingen als volgt te werk. Op toevallige wijze verdeelden we de kwetsbare gezinnen met jonge kinderen in twee groepen: een controlegroep en een interventiegroep. In de controlegroep veranderde er voor de gezinnen eigenlijk niets. Zij konden zoals iedereen een beroep doen op de organisaties en dienstverlening die vandaag actief zijn in Kortrijk en ze kregen de hulp die ze voorheen ook al kregen. In de interventiegroep veranderde er wel iets: zij kregen een OCM over de vloer die de brug vormde tussen de bestaande organisaties en dienstverlening en het gezin. De OCM’s gingen aan de slag op de manier zoals hierboven beschreven.
Vervolgens gingen we na of er na zes maanden en na een jaar verschil was in het gebruik van hulp- en dienstverlening en de levensomstandigheden van de gezinnen tussen de twee groepen. Deze methode laat ons toe om het echte effect van het outreachend case management te meten. Daarvoor bevroegen de onderzoekers alle gezinnen (zowel in de interventie als in de controlegroep) voor de interventie van start ging en opnieuw na zes maanden. Bovendien werden de registratiegegevens van VDAB en OCMW gekoppeld aan de bevragingen, om er zeker van te zijn dat we over objectieve gegevens beschikten van het gebruik van de dienstverlening en financiële steun.
Hoewel het heel wat tijd, inspanning en middelen kost, is het belangrijk om het onderzoek op deze manier op te zetten. Wanneer je bijvoorbeeld alleen de groep gezinnen met een OCM zou volgen, en je ziet dat het gebruik van dienstverlening toeneemt, dan kan je niet concluderen dat de methode werkt. Want het kan zijn dan in de gezinnen zonder OCM het gebruik van dienstverlening ook toeneemt. Er zijn immers heel wat factoren die het gebruik van dienstverlening kunnen beïnvloeden. Een evaluatie van beleid door middel van een RCT is dus een strengere evaluatie dan wat normaal gebeurt.
De resultaten
Onze metingen tonen dat de gezinnen met jonge kinderen die door Kind en Gezin als kwetsbaar worden ingeschat dat ook zijn. Het beschikbare gezinsinkomen van deze gezinnen is bijzonder laag, en 91% zou ingeschat worden als arm volgens de conventionele indicator van relatieve inkomensarmoede. Meer dan de helft van de gezinnen is materieel gedepriveerd, wat betekent dat ze zich een aantal essentiële goederen niet kunnen veroorloven. 4 op 10 wordt geconfronteerd met betalingsachterstanden en de helft van deze gezinnen (48%) doet beroep op materiële steun via voedselbanken of de pamperbank. Dat zijn gezinnen die de laagste inkomens hebben binnen de groep van kansarme gezinnen; de groep met de hoogste noden dus. Ook op het vlak van tewerkstelling zijn de noden hoog. 63% kan beschouwd worden als een werkloos gezin, een gezin waar beide partners (indien van toepassing) geen betaald werk uitvoeren in de arbeidsmarkt. Op het vlak van huisvesting is de situatie precair: slechts een kwart van de gezinnen (28%) betrekt een sociale woning. Dat is een pak lager dan het gemiddelde cijfer voor Vlaamse gezinnen in armoede. 60% huurt op de private markt en wordt daar geconfronteerd met hoge huurprijzen en huisvesting van soms lage kwaliteit. Deze gezinnen hebben, tenslotte, ook een klein of zelfs geen sociaal netwerk en hebben een laag niveau van welbevinden.
Het MISSION project werd opgezet vanuit de idee dat veel gezinnen hun weg niet vinden naar de juiste dienstverlening, in het bijzonder het OCMW en de VDAB. De resultaten tonen dat dit niet klopt. Bij het begin van de metingen was 9 op de 10 gezinnen ooit al bij OCMW en VDAB geweest en hadden ze er een dossier. Het is dus niet waar dat veel kwetsbare gezinnen hun weg niet vinden naar het OCMW. Het is wel zo dat veel mensen niet structureel begeleid worden. Bovendien is ook het niet-gebruik van het leefloon beperkter dan gedacht. Waar internationale onderzoeken schatten dat meer dan de helft van mensen met recht op een leefloon het niet ontvangen, wijzen onze gegevens uit dat het niet-gebruik van het leefloon in Kortrijk in deze doelgroep maximaal 23% bedraagt.
Wat zijn de effecten van outreachend case management op het gebruik van dienstverlening voor tewerkstelling en financiële steun?
1. Outreachend case management heeft geen effect op het ontvangen van het leefloon op korte (na 6 maanden) of langere (na 1 jaar) termijn .
2. Outreachend case management heeft op korte termijn (na 6 maanden) een sterk effect op het ontvangen van aanvullende financiële steun en tegemoetkomingen. Dit is financiële steun van het OCMW om eenmalige directe kosten op te vangen, zoals medische kosten of een huurwaarborg, om meer structurele kosten te verlichten, zoals goedkopere kinderopvang, om het (te) lage inkomen aan te vullen (in Kortrijk wordt een aanvulling op het leefloon toegekend, het zogenaamde Kortrijks Menswaardig Inkomen), of om sterke prijsreducties toe te staan (op bijvoorbeeld maaltijden of deelname aan vrije tijd).
3. Op langere termijn (na een 1 jaar) merken we ook een effect op de deelname aan tewerkstellingsprogramma’s bij OCMW of VDAB.
Verder vinden we dat gezinnen met jonge kinderen in de interventiegroep op korte termijn (na 6 maanden) meer kennis hebben van hun rechten en de hulpverlening beter afgestemd vinden op hun noden. Ook doen ze meer een beroep op materiële hulp zoals de voedselbank of de pamperbank.
Een belangrijke vraag is echter of de structurele levensomstandigheden van de gezinnen met een OCM er ook op vooruitgaan. We vinden op korte termijn (na 6 maanden) geen effect op de structurele levensomstandigheden van deze kwetsbare gezinnen. Ze hebben geen hoger inkomen, ze hebben geen grotere kans om een sociale woning te betrekken, ze zijn niet meer actief in de reguliere arbeidsmarkt dan gezinnen die geen OCM over de vloer kregen.
Wat leren we hieruit?
Outreachend case management is zeer effectief in het aanpakken van dringende financiële problemen en het bieden van ondersteuning waar lokaal veel speelruimte is. Maar de methode botst op structurele grenzen van het beleid.
Zorgen de OCM’s ervoor dat kwetsbare gezinnen beter toegeleid worden naar de juiste dienstverlening? Ja. Zorgen ze ervoor dat de dienstverlening beter is afgestemd op hun noden? Ja. Zorgt dit op korte termijn voor een structurele verbetering van hun levensomstandigheden? Neen.
Daaruit trekken we twee grote conclusies.
Ten eerste is het zo dat veel gezinnen problemen ondervinden en vragen hebben die op het lokale niveau kunnen worden verlicht, maar dat ze hun weg niet altijd vinden naar de juiste hulp. Outreachend case management is hier effectief: case managers helpen gezinnen mee te navigeren in het kluwen van lokale hulpverlening en komen op voor de belangen van de gezinnen. Na zes maanden verdubbelt het aandeel van de gezinnen die beroep kunnen doen op aanvullende financiële steun. Veel van de noden van de gezinnen kunnen echter niet zomaar op het lokale niveau worden opgelost, of zijn gebonden aan duidelijk omlijnde wetgeving. Wie geen recht heeft op een leefloon krijgt er geen, en daar zal een outreachend case manager uiteraard niets aan veranderen. Als er lange wachtlijsten zijn in de sociale huisvesting, dan kan een outreachend case manager op een effectieve manier de gezinnen naar de juiste organisaties helpen om zich in te schrijven of een aanvraag te doen, maar voor wie daarna jaren op een wachtlijst moet staan, is er uiteraard niets opgelost.
Ten tweede zorgen de case managers ervoor dat heel wat verborgen drempels in de hulpverlening zichtbaar worden. Door vanuit het standpunt van de gezinnen met een professionele bril de lokale organisaties en dienstverleners te benaderen, wordt vaak snel duidelijk waar er problemen optreden. Die kunnen vervolgens aangepakt worden. In het MISSION project waren ook vertegenwoordigers van de lokale organisaties betrokken die de signalen van de case managers mee hebben opgepikt en op basis daarvan hun werking hebben aangepast.
Een voorbeeld is de voedselhulp. Er zijn drie lokale voedselhulporganisaties actief in Kortrijk, maar de case managers gaven aan dat die organisaties, ondanks alle goede wil, niet voor iedereen even toegankelijk waren. Bovendien was er onvoldoende goede informatie-uitwisseling. Er werd een gemeenschappelijk kader uitgewerkt waarbij voedselhulp altijd de aanleiding moet zijn voor een aanmelding bij het OCMW, dat onderzoekt hoe structurele maatregelen die nood aan voedselhulp kunnen vermijden. Dit om te voorkomen dat mensen blijvend afhankelijk worden van wat eigenlijk beschouwd moet worden als een tijdelijke en liefst zo kort mogelijke vorm van noodhulp.
Op deze manier kan de methode van het outreachend case management ook tot structurele verbetering in de werking van de lokale organisaties en dienstverlening leiden.
Het volledige Engelstalige rapport, een Nederlandstalige samenvatting en een handleiding voor lokale besturen en organisaties is via deze website te vinden.
Foto van Jackson Schaal via Unsplash