Op dinsdag 13 juli 2021 werd het eindrapport van de bijzondere Kamercommissie Aanpak COVID-19 in het federale parlement afgerond. Die Kamercommissie had tot doel om de manier waarop politiek België de COVID-19-epidemie trachtte te beheersen te onderzoeken. Als externe experten was het onze taak om uit de vele hoorzittingen en honderden documenten vaststellingen en analyses te distilleren en vervolgens beleidssuggesties te formuleren. Die werden door de commissieleden politiek vertaald in aanbevelingen.
Het is nu aan het parlement en de regering om met dit rapport aan de slag te gaan en de aanbevelingen om te zetten in acties. Ons inziens stellen er zich daarbij twee kernvragen:
1) Welke risico’s willen we als samenleving beheersen en welke niet? 2) Op welke manier willen we een volgende grootschalige crisis gaan bedwingen? Want als deze coronacrisis ons iets geleerd heeft, dan is het wel dat het concrete verloop van een crisis per definitie niet voorspelbaar zijn en zelden of nooit een vooraf uitgewerkt crisisplan volgen.
Welke risico’s willen we als samenleving beheersen en welke niet?
Wat de eerste vraag betreft moeten we durven afwegen of er de nodige politieke, maatschappelijke en economische wil bestaat om die risico’s die we willen beheersen af te dekken met voorzorgsmaatregelen? En zo ja, hoe doen we dat dan? Gaan we dan allerlei bijzondere noodplannen opmaken, geneesmiddelennoodstocks voor alle mogelijke ziektes en epidemieën aanleggen, onze noodwetgeving en regulering grondig aanpassen, redundante systemen installeren, e.d.? Dat kost geld, handenvol geld, en biedt nog steeds geen enkele garantie dat er nooit nog iets fout zal lopen. Als we kijken naar de complexiteit van onze samenleving, dan is het een illusie om te denken dat we voor elk mogelijk incident ook een aangepaste remedie kunnen voorbereiden. Het zou een sisyfusarbeid zonder voorgaande betekenen en ons land tot stilstand brengen. Maar ook, hoe minder je vertrouwd bent met specifieke processen of richtlijnen, hoe groter de kans dat je op het moment van de waarheid de bal grondig misslaat. Of anders gezegd: wat je zelden doet, doe je zelden goed. Komt daar nog bij dat de volgende grote crisis helemaal anders zal zijn dan de vorige.
Toch stellen we vast dat we in ons land (maar even zo in andere landen!) ons altijd voorbereid hebben op de vorige crisis. Dat was bijvoorbeeld na de gasontploffing in Gellingen zo, maar ook na het treinongeval in Wetteren en eveneens na de terreuraanslagen in Zaventem en Brussel. En als we niet opletten gaan we weer die richting uit na deze COVID-19 pandemie.
Op welke manier willen we een volgende grootschalige crisis gaan bedwingen?
De tweede vraag, op welke manier willen we de volgende grootschalige crisis aanpakken, gaat in eerste instantie over de structuren die nodig zijn om eenmaal het fout gaat, zo efficiënt mogelijk te reageren. In ons land hebben we dat uitgewerkt in een aantal Koninklijke Besluiten die bepalen hoe er op gemeentelijk, provinciaal of federaal niveau moet worden opgetreden als we te maken krijgen met een crisis. Bij het begin van de coronacrisis werd die federale coördinatiestructuur opzijgeschoven en vervangen door allerlei werkgroepen, taskforces en comités. Het feit dat men afstapte van die structuur toonde al aan dat de initiële opzet ervan niet helemaal goed zat. Maar het kluwen van taskforces, comités en werkgroepen bracht ook niet meteen veel succesvolle gecoördineerde actie teweeg.
Een van de verklaringen daarvoor is dat de bestaande structuur om bij crises op te treden bedoeld is voor kortstondige noodsituaties. Denk aan een overstroming, een school in aanbouw die instort, een hogedrukgasleiding die ontploft of een botsing tussen twee treinen. In misschien wel 90 procent van al dat soort rampen, die een eerder beperkte impact hebben op de samenleving, komen we met de bestaande coördinatiestructuur vlot uit de voeten. Hulpdiensten en overheden zijn hierop getraind. Maar als het gaat om overdrachtelijke infectieziekten, nucleaire noodsituaties, malafide aanvallen op computernetwerken, of een ernstige verstoring van het elektriciteitsnetwerk (zeg maar de overige 10 procent die de hele samenleving treffen), dan is de kans groot dat de gevolgen daarvan ons in een systemische crisis duwen, gelijkaardig of zelfs erger dan bij de coronacrisis. Bovendien kan je onmogelijk voor elk denkbeeldig scenario van een systemische crisis, waarbij de hele samenleving onder hoogspanning komt te staan, vooraf een scenario ontwikkelen of een plan op maken. Wat die 90 procent betreft, daar kunnen het Nationaal Crisis Centrum (NCCN), gouverneurs en hulpdiensten met de huidige structuur en middelen een prima antwoord op bieden.
Wat de resterende 10 procent betreft, daarvoor schieten bestaande structuren te kort, simpelweg omdat ze volgens de wetgever bevoegd zijn voor ondersteuning bij crises waar brandweer, politie en civiele bescherming voor in actie treden (wat valt onder de FOD Binnenlandse Zaken). Van zodra andere partijen mee rond de tafel moeten zitten om de gevolgen van een systemische crisis aan te pakken (denk dan aan volksgezondheid, economie, onderwijs, e.d.), dan moet er meer gebeuren dan louter hulpdiensten te coördineren. Zeker in een land met een complexe staatsstructuur zoals België.
De oplossing? Gepast kunnen omgaan met ieder gevaar of risico
De oplossing is om een crisisbeheersingssysteem op te zetten dat ervoor zorgt dat we met gelijk welk gevaar of risico gepast kunnen omgaan. We hebben dan een structuur nodig die ervoor kan zorgen dat alle partijen die nodig zijn om dergelijke crisis het hoofd te bieden op een efficiënte manier met elkaar in contact worden gebracht, en dat er niet naast maar met elkaar samengewerkt wordt, en dat op basis van de beste expertise omtrent crisisbeheer. In onze aanbevelingen aan de beleidsmakers noemen we die structuur BEMA, of Belgian Emergency Management Agency. Dat is een inter-federaal agentschap voor crisisbeheer dat zowel voor, tijdens als na een crisis het land op scherp houdt om vroegtijdig waarschuwingssignalen te detecteren, alle neuzen in dezelfde richting te zetten, en over diensten en departementen heen de juiste mensen en instellingen samen te brengen om elke crisis adequaat aan te pakken. Het is geenszins een ‘NCCN 2.0’ maar een nieuw overkoepelend agentschap dat los van elke federale overheidsdienst mensen, instellingen en overheden verbindt en vervolgens gefundeerde beslissingen neemt om een systemische crisis te bedwingen, of om expertise aan te bieden bij minder complexe crisissituaties. Het liefst baseert het zich daarvoor op “bottom-up” aanpak, waardoor bijvoorbeeld de lessen van de succesvolle vaccinatiecampagne (vooral een verwezenlijking van de lokale besturen) en de ervaringen van de zeer frequente lokale crisisaanpak worden meegenomen. Daarnaast bevelen we ook aan dat elke overheidsdienst (federaal en gewestelijk) een volwaardige crisiscel moet uitbouwen, trainen en inzetten bij een situatie die hun expertise vereist. Een BEMA zit een niveau hoger omdat het, in tegenstelling tot het NCCN, niet louter faciliteert en coördineert, maar alle partijen betrekt (gemeenten, provincies, regio’s en federaal, maar ook experten en reservisten), en snel en adequaat beslissingen kan nemen om een crisis te beheersen.
Als we nu van het momentum gebruik maken en voor een BEMA kiezen, dan moeten we wel bereid zijn om enkele mythes over crisisbeheer bij te stellen en de aanpak ervan gepast bij te sturen. De eerste mythe is dat je als kernkabinet moet bezig zijn met het beheersen van de crisis. Ministers, en bij uitbreiding de politiek verantwoordelijken, moeten een duidelijke stip aan de horizon zetten, de weg er naartoe bepalen en de grenzen duidelijk aangeven om de consequenties van de maatregelen die genomen worden te bestrijden. De operationele maatregelen moeten genomen worden door crisisexperten. In de coronacrisis hadden zo de beslissingen over de opschaling in de ziekenhuizen of de aankoop van persoonlijke beschermingsmiddelen (om maar enkele te noemen) door een BEMA moeten gebeuren. De is de taak van de politici om antwoorden te vinden op de vraag hoe de samenleving dan ondersteund moet worden met technische werkloosheid, premies allerhande, en lange termijn initiatieven om het maatschappelijke weefsel onder stress te versterken. In de coronacrisis waren de politici maar al te vaak brandjes aan het blussen (wat absoluut hun taak niet is), terwijl ze bezig hadden moeten zijn met de “purpose”. Waar gaan we samen heen? Hun rol in het crisismanagement, samen met die van het parlement, is dus het bepalen van een duidelijk kader.
Een tweede mythe is dat we alles wel onder controle kunnen houden. Dat idee zit bij zoveel overheden en administraties diepgeworteld dat zelfs bij de eerste ernstige signalen van een coronapandemie niemand echt proactief en adequaat in actie schoot, noch bij het NCCN, noch bij de FOD Volksgezondheid, noch bij de federale of de regionale regeringen. “Wir shaffen das” was het voorbije anderhalf jaar ook een Belgische attitude! Toch tonen tal van gebeurtenissen die zich de voorbije jaren voordeden dat onze samenleving alsmaar complexer wordt en de gevolgen daarvan een gigantische impact kunnen hebben op het functioneren van die samenleving. Ga zelf maar na hoe toenemende terroristische dreigingen, geopolitieke verschuivingen, en volatiliteit op de financiële markten desastreuse gevolgen hadden. Er is dus bitter weinig onder controle, en de illusie van een systemische crisis die we kunnen “managen” lijkt verder af dan ooit.
Beide mythes verwijzen ook naar ons uitgangspunt: welke risico’s kunnen en willen we beheersen, en hoe gaan we volgende grote crises aanpakken? Als we het erover eens zijn dat een risicoloze samenleving een illusie is, dan moeten we ons een denkwijze eigen maken die het mogelijk maakt om op een wendbare en veerkrachtige manier om te gaan met onverwachte situaties. Dat doen we best voor de volgende crisis ons overvalt, en liefst met kennis van zaken en in een netwerkstructuur die alle kennis en expertise samenbrengt om de samenleving maximaal te ondersteunen. Als corona ons iets geleerd heeft, dan is het wel dat we als samenleving heel snel moeten en kunnen schakelen. Laten we die kans dan nu grijpen om crisisbeheer naar een hoger niveau te tillen met een inter-federaal agentschap voor crisisbeheer.
In ons verslag werden ook diverse andere belangrijke aanbevelingen geformuleerd voor de werking van onze instellingen, het gezondheidsstelsel (en de gezondheidszorg) en een betere communicatie tussen de verschillende besluitvormings- en operationele niveaus. Ook leggen we de nadruk op de talrijke en dramatische gevolgen van deze crisis en de daarmee samenhangende verantwoordelijkheden. Maar het is vooral bedoeld als een constructief en toekomstgericht advies, zonder de impact te onderschatten van de keuzes en strategieën die wij allen al meer dan 16 maanden ondergaan.
Hugo Marynissen, UAntwerpen & AMS – Marc Sabbe, KULeuven & UZLeuven – Leïla Belkhir, UCL & CU Saint-Luc – Yves Coppieters, ULB – Julien Draillard Losada, PM • Risk Crisis Change