Auteur: Kathy Goffin
De Vlaamse Regering formuleerde in haar Regeerakkoord 2019-2024 de ambitie om een werkzaamheidsgraad van 80% te bereiken. Om die doelstelling te realiseren, zal elk talent benut moeten worden, ook van personen die zich om diverse redenen niet aanbieden op de arbeidsmarkt, waaronder leefloongerechtigden. Om leefloongerechtigden beter te begeleiden in een traject naar tewerkstelling, zet de Vlaamse overheid onder andere in op meer samenwerking tussen lokale besturen en VDAB. Een recent onderzoek van IDEA Consult, in opdracht van het Departement Werk en Sociale Economie, richtte zich op deze uitdaging (Sempels et al., 2023).
Het onderzoek bracht de profielen en noden van leefloongerechtigden, de aanpak van de activering door het OCMW, de samenwerking van het OCMW met VDAB en met het bredere lokale netwerk in kaart. Dit gebeurde aan de hand van een documentenanalyse, diepte-interviews (met experten en OCMW-trajectbegeleiders), een online enquête bij trajectbegeleiders van het OCMW en een casestudie-analyse bij zes lokale besturen. In dit artikel geven we de belangrijkste conclusies mee.
Doelgroep leefloongerechtigden en noden bij de begeleiding naar werk
Doelgroep met een complexe samenloop van drempels
Het onderzoek wees op de grote diversiteit en heterogeniteit in de groep leefloongerechtigden, waardoor een segmentatie binnen de doelgroep erg moeilijk te maken is. De mate waarin iemand activeerbaar is, hangt namelijk samen met de drempels die het individu ervaart om de arbeidsmarkt te betreden.
Welzijnsdrempels op vlak van geestelijke gezondheid, kinderopvang en gezinslast, verslaving, lichamelijke gezondheid en huisvesting zijn volgens de trajectbegeleiders de meest voorkomende drempels bij (professionele) activering én blijken bovendien moeilijk te remediëren. Daarnaast merken trajectbegeleiders op dat beperkte taalkennis bij anderstaligen erg vaak de toegang tot de Vlaamse arbeidsmarkt verhindert. Daarbij komt vaak een gebrek aan gevraagde competenties en attitudes zoals motivatie, werktempo, leervermogen, … Ook op basis van deze drempels kan men moeilijk segmenten onderscheiden.
Bij de overgrote meerderheid van de profielen gaat het immers om unieke combinaties van verschillende drempels. Bovendien zal ook de manier waarop de leefloongerechtigde omgaat met de drempels verschillend zijn. Het gaat niet alleen om de drempels ‘an sich’, maar ook om hoe zelfredzaam ieder individu met elk van die drempels omgaat.
Nood aan laagdrempelige en intensieve activering op maat
Voor het overgrote merendeel van de profielen binnen deze doelgroep met vaak complexe problematieken, ligt een tewerkstelling in het normaal economisch circuit (NEC) op korte termijn niet binnen handbereik. Trajectbegeleiders in de casestudie geven aan dat een traject naar werk wél voor de meerderheid kan starten, al is er voor een grote groep nood aan een zeer laagdrempelige start. Meer bepaald is er nood aan: trajecten op maat, een geïntegreerde aanpak (zowel drempels op welzijnsdomeinen aanpakken als het zetten van stappen in de richting van een tewerkstelling), laagdrempelige activering (laagdrempelig op vlak van tijdsinvestering, vereiste competenties en attitudes), intensieve opvolging (voor het opbouwen van een vertrouwensband), en het vermijden van een versnipperd begeleidingstraject en slechte aansluiting doorheen het traject.
De begeleiding van leefloongerechtigden naar werk door OCMW’s
De begeleiding naar werk vereist expertise en capaciteit
Om trajecten op maat uit te stippelen, is goede expertise van de trajectbegeleiding vereist. Er is kennis nodig van alle tewerkstellingsmaatregelen en -projecten, en de regelgeving en administratie die daaraan gekoppeld zijn. Het gaat ook om expertise om een goede inschatting te kunnen maken van welke stappen het meest opportuun zijn in een traject voor een leefloongerechtigde, en op welke manier men dit best opvolgt (screenen van competenties, joboriëntatie, jobmatching, …). Het is niet evident om deze expertise op te bouwen voor maatschappelijk werkers die geen ervaring hebben met activering naar tewerkstelling, en zeker niet voor maatschappelijk werkers die de activeringsopdracht boven op een ander takenpakket krijgen. Aansluitend op de aanwezige expertise is ook voldoende capaciteit van de trajectbegeleiding nodig. Uit het onderzoek komt het capaciteitstekort voor trajectbegeleiding bij een deel van de OCMW’s als een belangrijk knelpunt naar voor.
Drempels om het volledige ‘menu’ aan tewerkstellingsmaatregelen te gebruiken
Om trajecten op maat te kunnen uitstippelen, is het belangrijk dat het gehele aanbod aan tewerkstellingsmaatregelen en -projecten in de weegschaal wordt gelegd. Het valt echter op dat niet alle OCMW’s gebruikmaken van dat gehele aanbod. Externe taalopleidingen en Tijdelijke Werkervaring (TWE)-trajecten met een artikel 60, § 7 tewerkstelling in de sociale economie worden het vaakst ingezet en maken vaak de kern uit van het activeringsbeleid in OCMW’s, maar in het gebruik van instrumenten blijken OCMW’s te verschillen.
Het onderzoek wijst op een aantal verklaringen voor het beperkt gebruik van een aantal maatregelen binnen sommige OCMW’s. Zo maakt het groot aanbod een overzicht moeilijk en grijpt men terug naar ‘gekende recepten’. Sommige tewerkstellingsmaatregelen gaan bovendien gepaard met complexe administratie en hoge belasting. Soms is men geen voorstander van de maatregel (bv. niet akkoord met wat die de leefloongerechtigde financieel of op vlak van kansen naar werk oplevert), verkiest men het eigen aanbod, of vindt men het aanbod onvoldoende passend.
Hiaat in ‘voortrajecten’ voor professionele activering
Er is een groot aanbod van VDAB en tenderpartners, maar er wordt een hiaat vastgesteld aan heel laagdrempelige activiteiten die kunnen voorbereiden op dit aanbod. Het gaat om activiteiten binnen sociale activering die de doorslag naar professionele activering kunnen maken, zoals activiteiten gericht op persoonlijke netwerkvorming. Dit hiaat wordt niet opgenomen door de VDAB, en dat is in principe ook ’zijn rol niet. Een aantal OCMW’s vangen dit op door een lokale of regionale werking, maar het aanbod aan dergelijke laagdrempelige activiteiten dat in de regio wordt georganiseerd (al dan niet door het OCMW zelf) verschilt. Dit gebrek aan laagdrempelige initiatieven blijkt ook een reden voor trajectbegeleiders om de inschrijving bij VDAB uit te stellen.
De begeleiding naar werk is onvoldoende aangepast aan de noden van anderstaligen
Het is opvallend hoe beperkte taalkennis als een van de vaakst voorkomende drempels naar voor komt om (professionele) activering te starten.
Uit de casestudie en uit de open vragen in de enquête blijkt dat trajectbegeleiders ervaren dat het aanbod aan initiatieven om intensief de taal te leren beperkt is en dat het aanbod van VDAB voor anderstaligen erg beperkt is. Zo heerst het idee dat er een minimumniveau Nederlands moet zijn, voordat VDAB kan helpen. VDAB weerlegt dit en geeft aan dat er sterk ingezet is (en nog steeds wordt) op het aanbod voor anderstaligen. VDAB is echter wel aan de taalwetgeving gebonden en in zekere mate beperkt in hoever daarin kan gegaan worden.
Daarnaast blijkt dat samenwerking met partners en werkvloeren over de taalgrens, zowel vanuit VDAB als vanuit OCMW, nog erg beperkt is, hoewel dit een grote meerwaarde zou kunnen betekenen voor leefloongerechtigden die geen Nederlands, maar wel Frans spreken en dicht bij Wallonië of Brussel wonen.
Tot slot ervaart men ook dat werkgevers nog te vaak hoge eisen stellen op vlak van kennis van de Nederlandse taal en dat werkvloeren onvoldoende aangepast zijn aan anderstaligen.
Aanpak voor activering naar tewerkstelling hangt deels af van de begeleider…
De analyse van de interactiestijlen van trajectbegeleiders toont dat de meeste trajectbegeleiders voorstander zijn van een autonomie-ondersteunende aanpak, maar toch ook sterk inzetten op het controleren van gedrag. Binnen die algemene tendensen zijn er ook aanzienlijke verschillen tussen trajectbegeleiders zichtbaar. Deze verschillen worden niet als een slechte zaak gezien door de OCMW-medewerkers die we spraken. Het gaat om “mensen die met mensen werken”, en het is belangrijk dat ieder zijn eigenheid daarin kan bewaren en dat de interactiestijl aangepast kan zijn aan de lokale context en kenmerken van de doelgroep.
Daarnaast toont de casestudie dat er verschillen zijn in de expertise van trajectbegeleiders in de begeleiding van leefloongerechtigden naar werk (bv. het hebben van een achtergrond in arbeidsbemiddeling versus expertise in leefloon).
Tot slot speelt ook het persoonlijk engagement en de persoonlijke visie een rol. Daarbij komt het belang van een brede visie op activering aan te houden. Hoewel we deze brede visie bij alle trajectbegeleiders die we spraken, vaststellen, zien we duidelijke verschillen in de perceptie over wanneer iemand ‘klaar’ is om activering te starten bij de dossierbeheerders.
Maar de aanpak van activering naar tewerkstelling hangt nog meer af van de organisatie waarin de begeleider werkt
De autonomie van lokale besturen om de activeringsopdracht vorm te geven, leidt tot sterk verschillende benaderingen bij de OCMW’s. Ten eerste bestaan er verschillen tussen OCMW’s in de mate waarin een brede visie op activering gehanteerd en doorgesijpeld is de hele organisatie. Er zijn verschillen in perceptie wanneer iemand ‘klaar’ is voor activering tussen organisaties. Het valt bijvoorbeeld op dat de helft van de OCMW’s in de enquête aangeeft dat er vaste criteria voor instroom in een traject naar tewerkstelling worden gehanteerd, de andere helft doet dat niet.
Daarnaast heeft de visie en de aanpak van de organisatie en van het team waarin men werkt een grote invloed op de invulling van een traject naar tewerkstelling door een individuele trajectbegeleider, zowel op vlak van de activiteiten waarnaar men toeleidt, als op vlak van interactiestijl die men hanteert.
Ten derde zorgt ook de beschikbare capaciteit die er voor de activeringsopdracht ter beschikking is voor grote verschillen. De mate waarin de lokale politiek van activering naar tewerkstelling een prioriteit maakt, bepaalt mee hoe kwalitatief het lokaal activeringsbeleid zich ontwikkelt. Om voldoende capaciteit mogelijk te maken, experimenteerruimte te creëren, expertise op te bouwen en een gedeelde, sterke visie op activering in het OCMW uit te bouwen, is ondersteuning vanuit het (lokale) beleid een belangrijke succesfactor.
Experimenteerruimte voorzien via projectoproepen?
Experimenteerruimte komt naar voor als een succesfactor voor goede activering omdat het toelaat om heel gericht in te spelen op de noden van de complexe doelgroep en de lokale expertise kan versterken. Deze nodige experimenteerruimte kan gecreëerd worden via projectoproepen. In het huidige landschap nemen de regisseurs sociale economie en werk vaak een trekkende rol op in het coördineren van de lokale projectvoorstellen. Echter komt ook een belangrijke risicofactor naar voor bij een uitgebreide inzet van projectoproepen. Deze kunnen namelijk bijdragen aan nog grotere verschillen tussen lokale besturen.
Besturen en samenwerkingsverbanden die deelnemen aan projecten kunnen expertise verder opbouwen. Versterkte expertise zorgt er op haar beurt voor dat het eenvoudiger wordt om sterke dossiers op te bouwen en zo verder structureel middelen binnen te halen. Maar omgekeerd, waar medewerkers verdrinken in het operationele en er zo niet meer in slagen om middelen en expertise op te bouwen, kan projectmatige financiering ook zorgen voor een neerwaartse dynamiek. Zo ontstaat een grote kloof tussen lokale besturen in de uiteindelijk aangeboden begeleiding.
De samenwerking op lokaal niveau rond de begeleiding naar werk
Het potentieel om geïntegreerd te werken op lokaal niveau wordt onderbenut
Het lokaal bestuur heeft meer potentieel om geïntegreerd te werken door de afgebakende schaal, een betere voeling met inwoners, en een brede waaier aan bevoegdheden. De meest voorkomende drempels bij leefloongerechtigden in een traject naar tewerkstelling zijn niet (alleen) directe bevoegdheden van de trajectbegeleider, maar passen wel binnen de bredere lokale verantwoordelijkheden. Op lokaal niveau worden de verschillende perspectieven idealiter samengebracht, maar er blijken nog onvoldoende bruggen tussen verschillende beleidsdomeinen op lokaal niveau (werk, economie, welzijn, mobiliteit, onderwijs).
Intergemeentelijke samenwerking biedt meerwaarde, maar houdt risico’s in
In ongeveer een op drie OCMW’s wordt de activeringsopdracht uitbesteed aan een intergemeentelijk samenwerkingsverband of een externe partner. Bij kleinere OCMW’s gaat het zelfs bijna over de helft (48%). Voordelen van zulke samenwerking zijn het realiseren van een meer gedeelde visie op activering van leefloongerechtigden in de regio, de creatie van een platform voor kennisdeling en reflectie, de opbouw van expertise, en een sterker lokaal aanspreekpunt voor bovenlokale partners zoals VDAB.
Hier tegenover staan ook risico’s. een voorbeeld hiervan is een verminderd eigenaarschap bij lokale besturen met bijhorend verlies van expertise. Niet ieder samenwerkingsverband heeft ook hetzelfde potentieel qua brede, integrale werking zoals een lokaal bestuur, gezien de grotere afstand tot de doelgroep en het meestal strikter afgebakend takenpakket. De intergemeentelijke samenwerking verloopt ook niet altijd even vlot. Soms treden partners uit of sluiten ze niet aan om redenen die niet gelinkt zijn aan de kwaliteit van de begeleiding (zoals onderling wantrouwen tussen bepaalde besturen, verschillende politieke coalities, …).
Het lokale netwerk rond activering van leefloongerechtigden blijft relatief beperkt
In de aanpak van de activering van leefloongerechtigden wordt vooral beroep gedaan op een kleine groep van vertrouwde partners. De kernpartners zijn in eerste instantie VDAB en een samenwerking met een aantal werkvloeren in de sociale economie (vb. kringwinkel). Daarnaast heeft men doorgaans gerichte contacten in functie van noden van cliënten (vb. met private dienstverleners). Een hiaat blijkt de samenwerking met private werkgevers. Het blijkt een grote uitdaging om voldoende geschikte werkplekken te vinden voor de doelgroep. Trajectbegeleiders ervaren dat privéwerkgevers nog onvoldoende openstaan voor de doelgroep en onvoldoende gepaste begeleiding voorzien, dat ze handvaten en expertise ontbreken om een netwerk met privéwerkgevers op te bouwen, en dat het vinden van werkplekken bij private werkgevers niet bij alle lokale besturen een hoge prioriteit is. Via de meer gekende kanalen (vb. een maatwerkbedrijf of een interne werkvloer) worden vaak sneller werkplekken gevonden met een beperktere inspanning.
Onvoldoende samenwerking over grenzen heen
Het onderzoek toont aan dat er onvoldoende over grenzen heen wordt samengewerkt. Enerzijds gaat het over samenwerking over de grenzen van het lokaal bestuur heen, wat een voelbare impact op het terrein heeft (bijvoorbeeld voor leefloongerechtigden die verhuizen van gemeente of voor potentiële werkgevers). Via intergemeentelijke samenwerking wordt voor een stuk meer bovenlokale coherentie georganiseerd. Tegelijk stellen we vast dat het potentieel van de regisseur sociale economie en werk nog onvoldoende wordt benut. Mogelijke drempels zijn het onvoldoende zichtbaar zijn voor de lokale besturen en/of het beperkt inspelen op en coördineren van bovenlokale opportuniteiten, de beperkte capaciteit van de regisseur, een onduidelijk of onvoldoende mandaat krijgen vanuit de lokale besturen, of een onlogische regionale indeling van het regiegebied. Daarnaast botsen ook de structuur van VDAB en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op de grenzen van de provincie, van Vlaanderen en van het land. Zo gaat potentieel vruchtbare samenwerking of toeleiding verloren.
Groeipotentieel voor een écht bloeiende samenwerking tussen VDAB en OCMW
Er werd de laatste jaren sterk ingezet op het versterken van de samenwerking tussen VDAB en lokale besturen. Op strategisch niveau werden netwerkmanagers aangesteld en samenwerkingsovereenkomsten met gedeelde doelen afgesloten. Op het operationeel niveau werd een duidelijk aanspreekpunt voor elk OCMW bij de intensieve dienstverlening van VDAB aangesteld en werd de afstemming over het dossierbeheer van leefloongerechtigden die ingeschreven worden bij VDAB verder gestructureerd. De tevredenheid over de samenwerking met VDAB is eerder positief of neutraal. Toch is er duidelijk nog groeipotentieel. Enkele factoren die de samenwerking kunnen bevorderen, zijn fysieke nabijheid, elkaar persoonlijk kennen, duidelijkheid over wie men binnen VDAB voor welke vragen kan contacteren, flexibiliteit in de werking van VDAB en goede communicatie.
Meer weten?
We formuleerden op basis van dit onderzoek een aantal beleidsaanbevelingen. Deze kan je, samen met een uitgebreide beschrijving van de resultaten, terugvinden in het gepubliceerde onderzoeksrapport.
Referenties
Sempels, Y., Goffin, K. & Vanoeteren, V. (2023). Activering van leefloongerechtigden: noden, aanpak en lokale samenwerking, IDEA Consult.
Afbeelding van Alex Green via Pexels.